Perustelut
Valtiovarainministeriö on pyytänyt Varsinais-Suomen liitolta 1.9.2024 mennessä lausuntoa hallituksen esityksestä valtion aluehallintouudistusta koskevasta lainsäädännöstä. Lausunto tulee antaa lausuntopalvelu.fi-järjestelmän kautta ja siinä on lausunnon rakennetta ohjaavia kysymyksiä. Lopuksi on pyydetty laatimaan tiivistelmä lausunnon päähuomioista ja tiedustellaan esityksen kannattavuutta.
Esitysluonnos sisältää ehdotuksen valtion aluehallintouudistukseen liittyvästä lainsäädännöstä. Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki Lupa- ja valvontavirastosta (LVV), laki elinvoimakeskuksista (EVK) sekä kehittämis- ja hallintokeskuksesta (KEHA) ja laki Ahvenanmaan valtionvirastosta. Lakiehdotukset sisältävät säännökset virastojen organisaatiosta, johtamisesta, tulosohjauksesta ja hallinnon järjestämisestä. Uudistuksen tavoitteena on vahvistaa ja yhdenmukaistaa lupa- ja valvontakäytäntöä alueesta riippumatta ja sujuvoittaa lupaprosesseja. Lisäksi esityksessä ehdotetaan muutettavaksi valtion aluehallintouudistukseen liittyviä muita lakeja. Muutos koskee yhteensä lähes 290 eri lakia. Samassa yhteydessä laki aluehallintovirastoista, laki Sosiaali- ja terveydenhuollon lupa- ja valvontavirastosta ja laki elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista.
Lupa- ja valvontaviraston ja elinvoimakeskusten perustamisen seurauksena tarkennetaan säännöksiä ohjaustoimivallasta ja viranomaisten yhteistyöstä. Valtakunnallisen lupa- ja valvontaviraston tehtäviin kuuluisivat nykyisten aluehallintovirastojen (AVI) ja Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston tehtävät sekä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelle kuuluvia tehtäviä. Elinvoimakeskusten tehtäviin kuuluisivat elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille (ELY-keskukset) kuuluvat nykyiset tehtävät siltä osin kuin niitä ei siirretä Lupa- ja valvontavirastolle.
Uudistuksen yhteydessä aluehallintovirastojen kilpailu- ja kuluttajahallinnon tehtävät siirrettäisiin Kilpailu- ja kuluttajavirastoon, eläinten terveyttä ja hyvinvointia ja elintarvikkeita koskevat tehtävät Ruokavirastoon sekä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten julkisen henkilöliikenteen tehtävät Liikenne- ja viestintävirastoon. Ahvenanmaan valtionviraston asema ja tehtävät säilyisivät nykyisellään.
Esityksen mukaan valtion aluehallintouudistus ja erityisesti uuden valtakunnallisen lupa- ja valvontaviraston perustaminen keventää ohjausrakenteita, mahdollistaa eri toimialojen välisen vuorovaikutuksen, yhteensovituksen ja yhteistyön lisääntymisen. Virastolla olisi toimipaikka kaikilla sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistyöalueilla. Kokonaisuus kytkeytyy myös ympäristöministeriössä valmisteilla olevaan yhden luukun lainsäädäntöhankkeeseen, jossa kehitetään ympäristöllisiä lupamenettelyjä koskevaa sääntelyä ja edistetään yhden luukun asiointimahdollisuutta Lupa- ja valvontavirastossa. Asiaa koskeva luonnos hallituksen esitykseksi on samaan aikaan lausuntokierroksella (19.6. – 1.9.2024).
Aluehallintouudistusta koskevan lakiesityksen mukaan elinvoimakeskusten toiminta-ajatuksena on edistää alueiden elinvoimaa. Ne edistäisivät mm. alueiden yritysten kasvua ja puhdasta siirtymää, uudistumista ja kilpailukykyä. Ne edistäisivät myös yrittäjyyttä ja elinkeinotoimintaa toimialueillaan. Elinvoimakeskuksia tulee esityksen mukaan olemaan kymmenen, joilla kaikilla on samanlaiset perustehtävävastuut. Lisäksi lakiesityksessä on lueteltu runsaasti elinvoimakeskuskohtaisia valtakunnallisia tai useamman alueen kattavia erityisvastuita.
Lainsäädäntökokonaisuus on lausuntopalvelussa osoitteessa https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/Participation?proposalId=537dcf40-f979-4536-9749-7d92d46a7031
Ehdotus
Esittelijä
-
Kari Häkämies, maakuntajohtaja, kari.hakamies@varsinais-suomi.fi
Pyydettynä lausuntonaan Varsinais-Suomen liitto toteaa seuraavaa:
A: Tehtävien uudelleen organisointi
1) Lupa- ja valvontavirasto ja sen tehtävät
Varsinais-Suomen liitto toteaa, että sinänsä valtakunnallisen lupa- ja valvontaviraston perustaminen vahvistaa yhdenmukaista lupa- ja valvontakäytäntöä alueesta riippumatta sekä sujuvoittaa lupaprosesseja on kannatettava. Lupaprosessien sujuvoittaminen pohjautuu pääosin tavoitteeseen käyttäjälähtöisten lupaprosessien, keskitettyjen ja digitaalisten asiointipalvelujen sekä resurssien ja osaamisen tehokkaamman hyödyntämisen tavoitteeseen.
Tässä yhteydessä on kuitenkin esitettävä huoli siitä, miten digitaalisten asiointipalvelujen kehittäminen aidosti toimivaksi ja käyttäjäystävälliseksi järjestelmäksi on toteutettavissa esitetyssä melko tiukassa aikatauluraamissa (viraston on suunniteltu aloittavan toimintansa v. 2026 alussa). Valitettavasti on olemassa monia käytännön esimerkkejä digitaalisten asiointipalvelujen kehittämiseen liittyvistä haasteista ja viivästyksistä (esim. EURA2021- sähköinen asianhallintajärjestelmä), jotka ovat heikentäneet sekä viranomaisen että asiakkaiden kykyä asioiden sujuvaan käsittelyyn. Uudistuksessa on ehdottomasti huolehdittava siitä, että lupaprosesseja tukevat järjestelmät toimivat moitteetta ja käyttäjäystävällisesti.
Esityksen mukaan Lupa- ja valvontavirastolle siirtyvät alueiden käytön valvonta ja ohjaus. Nykyisin (HE 230/2017 alkaen) ELY-keskuksilla ei ole ollut ohjaustehtävää, ainoastaan edistäminen. Nyt ohjaus ollaan palauttamassa valtakunnalliselle tasolle. Perusteluista ei selkeästi käy ilmi, mitä oikeasti tavoitellaan ja mitä tarkoitetaan ohjaustehtävällä ja koskeeko ohjaus myös maakuntakaavoitusta. Ohjaus- ja edistämistehtävien jakautuminen kahden viraston välille lisää hallinnon sekavuutta.
Varsinais-Suomen liitto pitää kannatettavana, että viraston toimialaan on otettu vahvasti mukaan myös alueellisen varautumisen tehtävät. On kuitenkin huolehdittava siitä, että kaikki alueen varautumisen kannalta keskeiset julkiset ja yksityiset tahot ovat mukana laaja-alaisessa yhteistyössä edistämässä alueellista varautumista. Hyvinvointialueiden vahva rooli varautumiseen liittyen on säilytettävä.
2) Elinvoimakeskukset ja niiden tehtävät
Hallituksen esityksessä annetaan ymmärtää, että uudistuksessa käytännössä vain uudelleen järjestellään valtion nykyisen aluehallinnon (m. AVI-ELY) tehtäviä tarkoituksenmukaisemmiksi kokonaisuuksiksi. Tosiasiallisesti hallituksen esitys hämärtää eri toimijoiden aluekehittämisvastuuta ja kuntien ja maakuntien roolia elinvoiman ja aluekehittämisen kannalta keskeisissä teemoissa.
Hallituksen esityksen mukaan pykälän 1 momentin mukaan elinvoimakeskukset olisivat perustuslain 119 §:n 1 momentista johdettavassa valtion keskus-, alue- ja paikallishallinnon viranomaisiin perustuvassa jaottelussa valtion aluehallintoon kuuluvia viranomaisia. Lisäksi momentissa säädettäisiin yleisellä tasolla keskusten perustehtävistä. Elinvoimakeskukset toimisivat valtion aluehallintoviranomaisina valtion, kuntien, työllisyysalueiden ja hyvinvointialueiden vastuulle yhteisesti kuuluvassa aluehallinnon viranomaiskokonaisuudessa. Toisaalta nykyisessä aluekehityslainsäädännössä on kirjattu maakunnan liitot aluekehitysviranomaisiksi. Tätä tehtäväjakoa ja vastuunjakoa tulee ehdottomasti selkeyttää ja varsinaisen aluekehittämisviranomaisen rooli tulee säilyttää maakuntien liitoilla.
Lakiesityksessä määritellään keskusten tehtäväksi elinvoiman edistäminen. Elinvoiman edistäminen on määritelty lain 1 § kohtuullisen laajasti seuraavasti:
Elinvoimalla tarkoitetaan tässä laissa kokonaisuutta, joka kuvaa alueen kestävää kasvua ja puhdasta siirtymää, uudistumista ja kilpailukykyä sekä yrittäjyyden toimintaedellytyksiä, ruuantuotannon ja muun elinkeinotoiminnan kannattavuutta ja toimivia liikenneyhteyksiä, luonnonvarojen kestävää käyttöä, luonnon monimuotoisuutta ja ympäristön hyvää tilaa, huoltovarmuutta ja turvallisuutta, työvoiman osaamista, työllisyyttä ja asukkaiden hyvinvointia sekä muita alueen vetovoimaa lisääviä tekijöitä.
Elinvoimakeskusten tehtäväksi on lisäksi myös kirjattu 2 § mukaan alueiden kehittäminen. On huomioitava, että nykyisessä laissa aluekehittämisestä 756/2021 määritellään aluekehittäminen seuraavasti:
Alueiden kehittämisen tavoitteena on edistää alueiden kestävää kehitystä, kasvua ja kilpailukykyä, asukkaiden hyvinvointia ja elinympäristön laatua. Alueiden kehittämisellä:
1) vahvistetaan kasvua tukevaa elinkeino- ja innovaatiorakennetta, alueiden älykästä erikoistumista ja taloudellista tasapainoa, kestävää alue- ja yhdyskuntarakennetta sekä saavutettavuutta;
2) tuetaan asukkaiden työllisyyttä, osaamista, yhtäläisiä mahdollisuuksia ja sosiaalista osallisuutta sekä maahanmuuttajien kotoutumista;
3) parannetaan elinympäristön laatua sekä hillitään ilmastonmuutosta ja edistetään siihen sopeutumista;
4) vähennetään alueiden välisiä ja sisäisiä kehityseroja;
5) parannetaan alueiden omia vahvuuksia ja erikoistumista sekä edistetään niiden kulttuuria.
On tärkeää, että eri lakien määritelmät käytännössä samaan tavoitteeseen liittyvissä tehtävissä (elinvoima vs aluekehittäminen) ovat yksiselitteiset ja yhteneväiset. Kaikki aluekehittämislain alaiset tehtävät lisäävät alueiden elinvoimaa ja toisaalta elinvoima-termin alle kuvatut asiakokonaisuudet ovat osa aluekehittämisen sisältöjä.
Kulttuuritehtävien osalta hallituksen esityksen kirjaukset ovat vahvasti liioiteltuja eikä nykytilan kuvaus ELY-keskuksen laajoista kulttuuriin liittyvistä tehtävistä/vastuista ole todellisuutta ainakaan Varsinais-Suomessa. Päävastuu kulttuurityön kehittämisestä maakunnassa on tähän saakka ollut kunnilla, järjestöillä, maakunnan liitolla ja Taiteen edistämiskeskuksella. ELY-keskuksen rooli on rajoittunut lähinnä luovien alojen yritysten tukemiseen eri rahoitusinstrumenttien kautta.
On epäselvää, miten tämä uudistus selkeyttää kulttuurin aluehallinnon viranomaisrooleja ja vahvistaa yhteistyötä, kun lakiesitysten perusteella valtion viranomaisten alueellinen toiminta asian tiimoilta näyttää edelleen siiloutuvan eri virastoihin, kuten aiemminkin. Positiivista on vahva velvoite yhteistyöstä muiden viranomaisten kanssa.
Nykyisen aluekehityslain 17 § maakuntien liittojen tehtäväksi määritetään seurata ja ennakoida aluekehitystä sekä toimintaympäristön ja osaamistarpeiden muutoksia. Tässä kohtaa on selvä ristiriita elinvoimakeskusten tehtävälistan (2 §, 1 mom) ensimmäiseen kohtaan, johon perusteluiden mukaan sisältyisi oman alueen työvoiman ja osaamistarpeiden ennakointi yhteistyössä muiden toimijoiden kanssa. Tässä yhteydessä pitäisi vahvemmin linjata, että maakuntien liitoilla varsinaisena aluekehitysviranomaisena olisi selkeä koordinaatiovastuu maakunnan tilan seurannasta ja ennakoinnista.
Elinvoimakeskuslain tehtävälistassa (2 mom, 2 kohta) nousee vahvasti esiin elinvoimakeskusten rooli ympäristötiedon tuottajina ja jakajina. Varsinais-Suomessa ELY-keskus on hoitanut ympäristötiedon jakelutehtävää yhteistyössä Varsinais-Suomen liiton koordinoiman Lounaistiedon kanssa Ympäristö Nyt -alustalla, joka on Lounaistiedon ylläpitämä. Liiton näkökulmasta on myönteistä, että ympäristötiedon tuottaminen ja jakaminen on selkeästi määritetty elinvoimakeskusten tehtäväksi. Tehtävän käytännön toteutuksessa on kuitenkin tärkeää varmistaa kiinteä yhteistyö alueen muiden ympäristötiedon tuottajien ja tietopalvelutoimijoiden kanssa.
Elinvoimakeskusten tehtäväksi (kohta 7) on määritelty myös mm. Euroopan Unionin alue- ja rakennepolitiikan toimeenpanotehtävät. Esityksen mukaan jatkossa näitä tehtäviä voidaan edelleen vahvistaa, mutta esitys ei ota kantaa siihen, miten tämä tapahtuu. Tullaanko tehtäviä siirtämään esim. maakunnan liitoilta valtion aluehallinnon hoidettavaksi.
Elinvoimakeskusten yhteistyöstä eri toimijoiden kanssa säädettäisiin erikseen ehdotetun lain 21 §:ssä seuraavasti: Elinvoimakeskus toimii tehtäviinsä liittyen yhteistyössä ja sen edistäjänä toimialueensa paikallisten, alueellisten sekä valtakunnallisten ja kansainvälisten viranomaisten ja muiden toimijoiden kanssa. On hyvä, että asia on nostettu lakiehdotuksessa pykälätasoisena esille, mutta yhteistyön taso ja velvoittavuus jää monin osin varsin yleiselle tasolle
Elinvoimakeskuksia koskeva asetus määrittelee eri elinvoimakeskuksille valtakunnallisia ja/tai laajempia alueita koskevia erityistehtäviä. Esitys sinänsä on ymmärrettävä tehtävien erityisluonteen ja resurssien käytön kannalta, mutta esityksen tavoitetta hallinnon selkeyttämisestä ja yksinkertaistamisesta se ei täysin palvele.
Erityishuomiona Varsinais-Suomen liitto nostaa esiin epäloogisuuden erityisesti keskitetyissä/alueellisesti kohdennetuissa vesien- ja merenhoidon tehtävissä. Hallituksen asetusesityksessä 9 §:ssä on mainittu, että vesienhoidon ja merienhoidon järjestämisestä annetun lain vesienhoidon toimeenpanon edistämistehtävistä vastaa Etelä-Pohjanmaan elinvoimakeskus (vastaten myös Pohjanmaan, Lounais-Suomen ja Pirkanmaan alueista). Toisaalta saman asetusehdotuksen 4 § kohdalla Lounais-Suomen elinvoimakeskukselle osoitetaan valtakunnallinen vastuu vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetussa laissa tarkoitetut merenhoidon toimeenpanon edistämistehtävät. Varsinais-Suomen liitto ei pidä perusteltuna, että vesienhoidon ja merenhoidon toimeenpanon edistämistehtävät eriytetään, vaan ne pitäisi säilyttää yhden viranomaisen vastuulla. Varsinais-Suomen liitto esittääkin valtakunnallisen kokonaisvastuun osoittamista Lounais-Suomen elinvoimakeskukselle myös vesienhoidon osalta. Vähintäänkin on perusteltua sisällyttää vesienhoidon edistämistehtävät Lounais-Suomen elinvoimakeskukselle myös Etelä-Pohjanmaan, Pohjanmaan, Pirkanmaan ja Lounais-Suomen osalta. Toimintojen sijoittaminen Lounais-Suomen elinvoimakeskukseen on sekä hallinnon selkeyden, resurssien järkevän kohdennuksen, olemassa olevan vahvan osaamispohjan, että meri- ja vesiympäristön tuntemisen/läheisyyden vuoksi luontevin toiminnan sijoituspaikka.
Ehdotuksen mukaan Lounais-Suomen elinvoimakeskuksen toiminta-alue kattaa Varsinais-Suomen ja Satakunnan (ml Ahvenanmaan) maakunnat. Turku tulee esityksen mukaan olemaan keskuksen päätoimipaikka, myös Poriin sijoitetaan toimipaikka. Tähän ei Varsinais-Suomen liitolla ole huomautettavaa.
B: Hallituksen esitysluonnosta koskevat muut mahdolliset huomiot
C: Hallituksen esitysluonnoksen sisältämät muut lakiehdotukset, joilla toteutetaan uudistuksen edellyttämät tehtäväsiirrot lupa- ja valvontavirastolle, elinvoimakeskuksille, kehittämis- ja hallintokeskukselle sekä muille virastoille
Pääosa muista esityksen lakimuutoksista on melko teknisluonteisia muutoksia, joihin ei tässä yhteydessä ole tarvetta sen enempää lausua.
D: Tiivistelmä lausunnon päähuomioista
Varsinais-Suomen liitto toteaa, että laaja valtion aluehallinnon uudistus pitää sisällään monia kannatettavia muutoksia, mutta myös seikkoja, joita esityksessä on syytä tarkentaa ja tarvittaessa muuttaa.
Hallituksen esityksessä todetaan, että uudistuksella ei ole juurikaan vaikutuksia kuntien tai maakunnan liittojen tehtäviin. Tämä tulkinta on vahvasti yksinkertaistettu, sillä valtion aluehallinnon tehtävillä on lukuisia yhtymäpintoja kuntien ja maakunnan liittojen tehtäviin, joten muutoksella on väistämättä selkeitä vaikutuksia näiden hoitamiin tehtäviin. On tärkeää, että uudistuksessa huolehditaan siitä, että valtion aluehallinto pysyy alueilla ja toimii kehittäjäkumppanina kunnille ja maakunnille. Ehdottoman välttämätöntä on huolehtia toimivista ja selkeistä yhteistyörakenteista.
Koko uudistuksessa merkille pantavaa on sekä lupa- ja valvontaviraston että elinvoimakeskusten kohdalla tavoite valtion suoran ja strategisen ohjauksen merkittävästä lisäämisestä. EU:n perusperiaatteen mukaan hallinnon monitasoisuus ja läheisyysperiaatteen huomiointi on sivuutettu ja kuntien ja maakunnan liittojen rooli erityisesti aluekehittämisen sektorilla on sivuutettu lähes kokonaan. Lakiesityksiin on selkeästi kirjattava eri tahojen roolit ja vastuut aluekehittämisessä ja elinvoiman edistämisessä. Aluekehittämisviranomaistehtävät on säilytettävä jatkossakin maakunnan liitojen tehtävänä.
Elinvoimakeskuksia koskeva asetus määrittelee eri elinvoimakeskuksille valtakunnallisia ja/tai laajempia alueita koskevia erityistehtäviä. Esitys sinänsä on ymmärrettävä tehtävien erityisluonteen ja resurssien käytön kannalta, mutta esityksen tavoitetta hallinnon selkeyttämisestä ja yksinkertaistamisesta se ei palvele ainakaan asiakasnäkökulmasta tarkasteltuna.